Rechtsstaat (Schweiz)

Das schweizerische Verständnis des Begriffs Rechtsstaat deckt sich heutzutage im Wesentlichen mit dem des restlichen Westeuropa, ist jedoch historisch anders gewachsen.

Eingrenzung des Begriffs

Gehalte des Rechtsstaatsbegriffs

Eine abschliessende Definition, was ein Rechtsstaat ist und welche Gehalte dem Rechtsstaat zugeordnet werden, ist wegen der hohen Unbestimmtheit des Begriffs nicht möglich. Die Vielschichtigkeit und Mehrdeutigkeit hängt mit der historischen Entwicklung der Rechtsstaatsidee zusammen, die von der Antike über das Mittelalter reicht, von Sozialvertragstheorien und Naturrechtsdenken beeinflusst wurde und in verschiedenen Staaten teilweise sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. «Man kann sagen, dass der Rechtsstaatsbegriff einen harten, gewissermassen geronnenen Kern und unscharfe Ränder aufweist, über die gestritten werden kann und stets gestritten wird.» Das Rechtsstaatsprinzip ist in der Bundesverfassung in Art. 5 verankert. Art. 5 BV zählt fünf Teilgehalte der Rechtsstaatsidee auf, ohne eine abschliessende Definition zu enthalten. Mit der Kodifikation in der Bundesverfassung begann sich die Rechtsstaatsidee zu einem Kanon von Teilgehalten zu verdichten, an dem sich etliche Kantonsverfassungen orientieren. Zu dieser Kanonisierung tragen ebenfalls internationale Einflüsse bei, namentlich die Rechtsprechung des EGMR oder die Rule of Law Checklist des Europarats, die den Rechtsstaatsbegriff greifbarer und damit operationalisierbar machen soll.

Rechtsstaat bedeutet nach tradierter Auffassung in erster Linie Herrschaft des Rechts. Die Macht des Staates kann nur auf Grundlage des Rechts ausgeübt werden. Der Rechtsstaat ist somit der Antipode zum Willkür- oder Machtstaat. Im Rechtsstaat sind Hoheitsträger nicht nur an das Recht gebunden; die rechtlich verbriefte individuelle Freiheit setzt staatlichem Handeln Grenzen. Der Rechtsstaat anerkennt im Unterschied zum totalitären Staat, dass nicht jeder Lebensbereich zu regulieren ist.

Für gewöhnlich wird zwischen formellen und materiellen Elementen des Rechtsstaates unterschieden. Die formellen Elemente schützen den Einzelnen vor Machtmissbrauch und staatlicher Willkür. Dazu zählen in der Schweiz

• das Legalitätsprinzip (Gesetzmässigkeitsprinzip) im Verwaltungsrecht,
• die Pflicht zur Beachtung des Völkerrechts,
• die Gewaltenteilung,
• die Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit inklusive Verfahrensgarantien,
• die Staatshaftung.

An das formell korrekt erlassene, angewandte und durchgesetzte Recht werden materielle Anforderungen, namentlich die Wahrung der Grundrechte, gestellt. «Der materielle Rechtsstaat will die Persönlichkeit des Individuums in einer staatlichen Kollektivität sicherstellen.» (Zaccaria Giacometti, «Rechtsstaat und Notrecht», 1950). Das erlassene Recht muss elementaren Gerechtigkeitsanforderungen genügen. Die Menschenwürde (Art. 7 BV) nimmt dabei eine Sonderstellung als oberstes Konstitutionsprinzip des Rechtsstaats ein. In säkularisierten Staaten wie der Schweiz dient die Garantie der Menschenwürde als wertende Orientierung, als materielle Grundnorm des gesamten Staatswesens. Zudem muss jedem Bürger, damit er seine Rechte ausüben kann, die materielle Existenz gesichert sein. Insofern besteht ein Konnex zwischen dem Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip. Unerlässlich sind für einen Rechtsstaat sind denn auch die Ordnungsaufgaben der Polizei und diverser Aufsichtsbehörden.

Die schweizerische Rechtsstaatsidee

Anfänge einer Rechtsstaatsidee lassen sich zum einen bis ins Spätmittelalter zurückverfolgen, zum anderen ist der Rechtsstaatsbegriff stetigem Wandel unterworfen. Während im Spätmittelalter die Sicherung des gesellschaftlichen Friedens durch Prozeduralisierung von Verfahren im Fokus stand, nutzten die frühneuzeitlichen Staaten das Recht zur Verwirklichung einer christlichen-naturrechtlichen Gesellschaft. Weil der Rechtsstaat aufgrund vielfältiger weltanschaulicher und politischer Ideale, aber auch als Antwort auf Probleme des Alltags wuchs, lassen sich genuin schweizerische nicht von ausländischen Faktoren trennen. In seiner Entwicklung stand die Rechtsstaatsidee in ganz Westeuropa unter dem Einfluss des antiken Erbes, des Christentums, des Humanismus, des Naturrechts, der Aufklärung und des Liberalismus. Der Republikanismus der Alten Eidgenossenschaft, die späte Bürokratisierung und die direkte Demokratie führten aber zu einem der Schweiz eigenen Verständnis von Rechtsstaatslichkeit. Das hat zwar Gemeinsamkeiten mit dem deutschen (Betonung materieller Rechtsstaatlichkeit), französischen (Skepsis gegenüber der Justiz) und britischen (Vorrangstellung des Parlaments, eingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit), ohne sich die einseitig-defensiv deutsche oder prozedural fokussierte britische Rechtsstaatskonzeption zu eigen zu machen.

„Der Rechtsstaat steht als Gesetzgebungsstaat für das Recht als dynamisches Gestaltungsmittel. Damit das Recht diese Gestaltungswirkung erzielen kann, muss es im Rechtsdurchsetzungsstaat auch konsequent und rechtsgleich angewandt und erzwungen werden. Mehr oder weniger zeitgleich wird der Rechtsschutzstaat zum Garanten für Rechtssicherheit und individuelle Freiheit, und die Justiz wird zur unabhängigen Hüterin über das Recht.“

– Benjamin Schindler: Entstehung und Entwicklung der Rechtsstaatsidee in der Schweiz, S. 932

Die Eigenheiten des schweizerischen Rechtsstaats lassen sich nur unter Berücksichtigung des hiesigen Demokratieverständnisses nachvollziehen, denn die Überbetonung des Demokratieprinzips hat konkrete Folgen für den Rechtsstaat. Auf Bundesebene kann niemand für demokratisch gefällte Entscheidungen zur Verantwortung gezogen werden, weil die Erlasse des Bundesparlaments und die Entscheidungen von Volk und Ständen gegenüber einer gerichtlichen Kontrolle immunisiert sind (Art. 190 BV). Da die Verfassung darüber hinaus mit einer einfachen Mehrheit geändert werden kann, sind unantastbare Grundprinzipien weniger stark geschützt. Analysen aus Befragungen zeigen überdies, dass für die Bürger die Beteiligung an einer Volksabstimmung wichtiger ist als der Grundrechtsschutz. Das Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verstärkt sich zunehmend, wie die Annahme völkerrechts- und grundrechtswidriger Volksinitiativen (etwa die Verwahrungs-, Ausschaffungs- oder Minarettverbots-Initiative) zeigt. Trotz der immensen Bedeutung von Rechtsstaatlichkeit für das Schweizer Staatswesen fand in der Staatsrechtlehre (im Unterschied zu Deutschland) keine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Rechtsstaat statt. Das hängt zum einen mit der niedrigeren Gewichtung und geringeren historischen Bedeutung zusammen. Zum anderen kennzeichnet die Schweizer Staatsrechtslehre eine Skepsis gegen allzu abstrakte Begriffe.

Historische Entwicklung

Ein wesentlicher Teil der materiellen Rechtsstaatsgeschichte wird im Artikel Grundrechte (Schweiz) erläutert, weshalb hier nicht vertieft darauf eingegangen wird.

Ursprünge der europäischen Rechtsstaatsidee

→ Hauptartikel: Rechtsstaat#Begriff

Erste Elemente von (formeller) Rechtsstaatlichkeit finden sich im Altertum bei Platon, der in seinen Nomoi die unbedingte Herrschaft des Gesetzes fordert und jedem Individuum und jeder staatlichen Institution einen übergesetzlichen Status abspricht. In aristotelischer Tradition verlangten mittelalterliche Scholastiker wie Marsilius von Padua die Bindung an das Gesetz.

Der «Rechtsstaat» als Begriff entstand im Deutschland des 19. Jahrhunderts und wurde als «Staat der Vernunft» (Carl Theodor Welcker) oder «Verstandesstaat» (Robert von Mohl) verstanden. Die Liberalen verwendeten ihn als Gegenbegriff zum übergriffigen Polizeistaat, zu dessen willkürlicher Bevormundung. Das deutsche Bürgertum, das in der Märzrevolution 1848 unterlegen war, suchte die monarchische Regierung mithilfe des Rechts zu binden und gerichtlicher Kontrolle zu unterwerfen. Noch heute basiert das deutsche Rechtsstaatsverständnis wesentlich auf dem Rechtsschutz durch Gerichte.

Der Rechtsstaat wurde im beginnenden 19. Jahrhundert nicht als neue Staatsform, sondern als eine Gattung von Staaten verstanden, die die Vernunftrechtslehre verwirklichen. Zu dieser Rechtsstaatsidee gehörte die Abwendung von metaphysischen/eschatologischen Begründungsmustern für Staatlichkeit. Der Rechtsstaat wurde nicht als göttliche Ordnung, sondern als Gemeinwesen angesehen, das im Interesse seiner Mitglieder handelt. Der Bezugspunkt war das freie, selbstbestimmte und gleiche Individuum. «Die Substanz des menschlichen Daseins verlagert sich aus dem Bereich des Öffentlichen und Allgemeinen in den Bereich des Privaten, auf den das Öffentliche funktional bezogen ist.» Der Staatszweck beschränkte sich dabei auf den Schutz von Leib und Leben und die Sicherheit der Person sowie dessen Eigentum. Der Rechtsstaat habe die Freiheitsrechte und formelle Rechtsstaatselemente wie die richterliche Unabhängigkeit der Gerichte und das Legalitätsprinzip zu garantieren, weniger jedoch die Gewaltenteilung, die die mühsam errungene Staatsgewalt gefährden könnte. Grundlegend für diesen Rechtsstaatsbegriff war die Staatsphilosophie Immanuel Kants.

Alte Eidgenossenschaft

Die Alte Eidgenossenschaft konsolidierte sich zu Beginn des 16. Jahrhunderts als amorphes Gebilde. Weder Individualismus noch Rationalismus waren prägend für das zeitgenössische Rechtsdenken. Staatlichkeit wurde nicht entlang normativer Kategorien, sondern als gelebte politische Praxis gedacht. Personale Beziehungen spielten eine entscheidende Rolle. Konstitutiv für die Alte Eidgenossenschaft waren Prinzipien wie Vertragstreue, Loyalität dem Herrscher gegenüber und Anciennität bei der Ämterbesetzung. Institutionen wurden nicht an juristischen oder naturrechtlichen Grundsätzen, sondern anhand der althergebrachten Legitimation gemessen. Ende des 18. Jahrhunderts handelte es sich bei der Alten Eidgenossenschaft um eine «Aristodemokratie» (Hans Conrad Peyer).

Forderungen nach gerechten Verfahren, die rechtlich geregelt werden, lassen sich in der Schweiz in die Frühe Neuzeit zurückverfolgen. An der Decke des grossen Ratsaales von Appenzell wird seit 1651 die Geschichte des Urteils von Kambyses erzählt, der seinen Statthalter bei lebendigem Leibe häuten lässt, weil dieser Bestechungsgelder annahm. Damit sollen die Amtsträger des Appenzell, insbesondere die Richter, ermahnt werden. Die Erzählung findet sich ebenfalls im Silbernen Landbuch von 1585, in dem Verpflichtungen von Hoheitsträgern, ihres Amtes stets unparteiisch und unvoreingenommen zu walten, niedergeschrieben sind. Wenngleich die Justiz als eigene Gewalt im Staat nicht existierte, wurden gerichtliche Verfahren von der Regierung und Verwaltung getrennt. Private Fehden und Willkür wurden so stetig durch einen geregelten Prozess, in dem möglichst Waffengleichheit unter den Teilnehmern herrschen soll, ersetzt.

Am Beispiel des Kantons Zürich Mitte des 18. Jahrhunderts zeigt sich ein weiteres Element formeller Rechtsstaatlichkeit, das damals immer bedeutender wurde: Die Idee, dass Recht Ordnung schafft. 1757 erschien in Zürich eine dreibändige, im Jahr 1793 auf sechs Bände angewachsene Sammlung materiell-rechtlicher Normtexte (Sammlung der Bürgerlichen und Policey-Geseze und Ordnungen lobl. Stadt und Landschaft Zürich). Darin finden sich Vorschriften, die in fast jeden Lebensbereich eindringen: Abgesehen von der Wahrung der inneren Sicherheit wurden Wirtschaftssektoren reguliert sowie miet- und arbeitsrechtliche Schutzklauseln zugunsten der Mieter und Arbeitnehmer festgeschrieben. Der Gesetzessammlung war eine wohl von Johann Jakob Bodmer verfasste Vorrede vorangestellt, die die naturrechtliche und aufklärerische Prägung zeigt. Rechtsetzung sei kein arbiträrer, dezisionistischer Akt; bei dem positiven Recht handele es sich um Ableitungen der zeitlosen, immer währenden Grundsätze der Naturgesetze.

Die Gesetzessammlung illustriert die wachsende Bedeutung materieller Rechtsvorschriften. Schriftlich niedergelegte und generell-abstrakt formulierte Normen ermöglichten in den sich ausbildenden Territorialstaaten die flächendeckende und einheitliche Ausübung von Herrschaft. Die Nichtbefolgung der Vorschriften war strafbewehrt. Die Publikation der Rechtstexte schuf aber ebenso Transparenz: Die Bevölkerung konnte die Regierungstätigkeit der Führungsriege an ihren eigenen rechtlichen Massstäben messen. Während zu Beginn des 18. Jahrhunderts die Obrigkeit die Veröffentlichung der Gesetze aus ebendiesem Grund untersagte, besetzten 1757 von aufgeklärtem Gedankengut geprägte Juristen Schlüsselpositionen im Staatsapparat. Sie waren der Auffassung, dass Rechtskenntnis der Bevölkerung wichtig sei und dass niemand über dem Gesetz stehe. So avancierte das von Menschen gesetzte Recht zum primären Steuerungsinstrument und vermochte die Obrigkeit zunehmend wirksam zu disziplinieren.

Die staatlichen Strukturen der Alten Eidgenossenschaft können indes nicht als rechtsstaatlich qualifiziert werden. Individualrechte wurden nicht gesamtschweizerisch, sondern, wenn überhaupt, von den einzelnen Kantonen verbürgt. Weil die Durchregulierung von Verfahren während der Alten Eidgenossenschaft kaum bestand, waren grundlegende Verfahrensrechte nicht verwirklicht. Darüber hinaus waren die Kompetenzen der einzelnen Organe intransparent, und es bestand keine Gewaltenteilung. In einigen Städte- und Länderorten führte der Kleine Rat, die Kantonsregierung, den Vorsitz im Grossen Rat, der gesetzgebenden Körperschaft. Darüber hinaus oblag dem Kleinen Rat die oberste Rechtsprechung. Die Landsgemeindeorte wurden direktdemokratisch-genossenschaftlich regiert, wobei einzelne Familien vorherrschten. Bis sich die Publikation der Hoheitsakte im späten 18. Jahrhundert auszubreiten begann, herrschte grosse Rechtsunsicherheit. Nicht nur tagten der Grosse und Kleine Rat und die Gerichte hinter verschlossenen Türen. Weil rechtsetzende Bestimmungen nicht veröffentlicht wurden und so die Kontrolle durch das Volk fehlte, konnten die Machthaber, wie es ihnen beliebte, Gewohnheitsrecht schaffen. Zudem war das Pressewesen stark eingeschränkt und, wo existent, unfrei; die obrigkeitliche Zensur erstreckte sich auf Publikationen jedweder Art.

Die Schweiz als französischer Vasallenstaat

Helvetische Republik

Der Einfall der Franzosen 1798 beendete das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich aufgezwungene Verfassung in Kraft, die eine Adaptation der französischen Direktorialverfassung darstellte. Es entstand die Helvetische Republik (1798–1803). Die Schweiz war zu dieser Zeit ein zentralistisch ausgerichteter französischer Vasallenstaat. Damit existierte zum ersten Mal eine mit relevanten Kompetenzen ausgestattete Bundesebene.

Die Helvetik gab wichtige Impulse zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit. Zum ersten Mal in der Schweiz existierte eine, wenngleich limitierte, Gewaltenteilung (Art. 36, Art, 67), ein oberster Gerichtshof (Art. 86 ff.) wurde geschaffen und gewisse Freiheitsrechte (unter anderem die Presse- und Religionsfreiheit; Art. 5–7, 9) waren garantiert. Artikel 8 gewährleistete die Gleichheit aller Menschen (ausgenommen der Frauen und Juden) vor dem Gesetz und schaffte die rechtlichen Unterschiede zwischen den Ständen und die Leibeigenschaft ab. Das Strafrecht nahm den Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf, schränkte die richterliche Willkür ein und gestaltete einen humaneren Strafvollzug. Die Garantie der Pressefreiheit wurde jedoch mit der Zeit fast vollständig ihres Sinnes entleert. In den Anfängen der Helvetischen Republik entstanden zahlreiche Zeitungen und Zeitschriften, und zwar sowohl liberale als auch konservative. Die Bestimmung in der helvetischen Verfassung (Art. 7) wurde gesetzlich indessen nicht ausreichend geschützt, und so begann sich die Zensur staatsfeindlicher Inhalte auszubreiten. Die Feindseligkeiten zwischen Unitariernund Föderalisten regten die helvetischen Behörden zu weiteren Eingriffen an.

Unterhalb des Oberen Gerichtshofs sprachen Distriktsgerichte in erster Instanz Recht in Zivil- und Strafsachen (ausser in schweren Strafsachen). Als Appellationsinstanz in Zivil- und Strafsachen folgten die Kantonsgerichte, die in erster Instanz über schwere Straftaten richteten. An diesen Instanzen der unteren Gerichtsbarkeit offenbarte sich die Exekutivherrschaft französischer Tradition: Das Direktorium hatte das Recht, Richter am Distriktsgericht des Amtes zu entheben, und der Statthalter bestimmte den Präsidenten des Kantonsgerichts und durfte den Sitzungen mit beratender Stimme beiwohnen.

Der Oberste Gerichtshof war Appellationsinstanz für schwere Strafsachen und zugleich Kassationshof für alle Zivil- und Strafsachen. Weil die Gerichte als «Wächter der überkommenen Ordnung» verunglimpft wurden, überliess die Verfassung die Verwaltungsrechtsprechung der Exekutive (getreu nach dem französischen Modell der strikten Gewaltentrennung «que juger l'administration, c'est encore administrer»). Rechtsschutz gegen Handlungen der Staatsgewalt war damit weiterhin inexistent. Mit der strengen rechtlichen Regelung der Gerichte und der Prozesse in der helvetischen Verfassung, der Hierarchisierung und Rationalisierung des Gerichtssystems wurde die Rechtsprechung im Vergleich zur Alten Eidgenossenschaft erheblich entwirrt, wodurch unter anderem die käuflichen Gerichtsherrschaftenabgeschafft wurden.

Mediation

Wegen der heftigen Proteste der Föderalisten, die ein dezentralisiertes Staatswesen herbeisehnten, verliess Napoleon 1802 die Eidgenossenschaft. Dennoch gedachte er eine stabile politische Ordnung in der Schweiz zu errichten, damit sie ihm weiterhin als Pufferstaat gegenüber Preußen und Österreich dienen konnte. Um die innenpolitischen Unruhen zu befrieden, erliess Napoleon 1803 eine Verfassung, die Mediationsakte. Aus rechtsstaatlicher Sicht handelte es sich bei der anbrechenden Epoche (Mediation) um einen Rückschritt. Die Kantone, die schon vor 1798 existierten, kehrten zu ihren alten Ordnungen mit weitgehend mittelalterlichen Strukturen zurück. Die Bundesebene wurde stark geschwächt. Damit verschwanden der verbesserte Rechtsschutz in Zivil- und Strafsachen sowie die Gewaltenteilung wieder, und die Freiheitsrechte erfuhren eine erhebliche Einschränkung.

Für die neuen Kantone – Aargau, Thurgau, Waadt, Tessin und St. Gallen – musste eine neue Staatsordnung gefunden werden. Der französischen Tradition folgend genoss die Exekutive eine starke Stellung im Gewaltengefüge. Zugleich entstanden in den neuen Kantonen Administrationsgerichte. Sie waren aus einem Vertreter der Kantonsregierung (Kleiner Rat) und vier Richtern des Appellationsgerichs, des obersten Zivil- und Strafgerichts, zusammengesetzt und gehörten der Dritten Gewalt an. Dieses Modell dürfte wesentlich auf Henri Monod (1753–1833) zurückzuführen sein. Mit den Administrationsgerichten, die als die ersten Verwaltungsgerichte angesehen werden, wurden in der Schweiz das erste Mal Institutionen geschaffen, deren einzige Aufgabe die Kontrolle staatlicher Herrschaft am Masstaab des Rechts war. In den anderen Kantonen änderte sich an der exekutiven Verwaltungsrechtssprechung nichts; grundsätzlich lässt sich unter anderem wegen der Administrationsgerichte konstatireren, dass die Gewaltenteilung in den fünf neuen Kantone besser verwirklicht war als in denn überkommenen Städtekantonen. Im Grossen und Ganzen blieb von den Errungenschaften der Helvetik auch abgesehen vom fehlenden Verwaltungsrechtsschutz im Bereich der Gewaltenteilung nicht viel übrig: Die Mitglieder des Kleinen Rats wurden aus der Mitte des Grossen bestellt und blieben nach der Wahl Amtsträger in beiden Organen.

Auch die materiellen Rechtsstaatselemente wurden in der Mediation weiter zurückgedrängt. Es fehlten Grundrechte wie Eigentumsfreiheit, Vereinigungs- und Pressefreiheit. Weil die persönliche Freiheit nicht geschützt war, war das Individuum willkürlichen Festnahmen ausgeliefert, und inhumane Strafen, namentlich Folter, und Inquisition wurden wieder eingeführt. Die Bundesverfassung verbriefte die Religionsfreiheit nicht, weshalb einige Kantone, insbesondere die Landsgemeindekantone, zur Glaubenseinheit zurückkehrten.

Restauration

Mit dem Fall Napoleons endete die verfassungsrechtliche Ordnung unter der Mediationsakte. Dadurch erlangte die Schweiz jedoch noch keine Unabhängigkeit. Die Grossmächte der europäischen Pentarchie erliessen eine neue Verfassung für die Schweiz: den Bundesvertrag von 1815. Er stellte im Wesentlichen eine gekürzte Fassung der Mediationsakte dar, die das zentralstaatliche Element noch weiter zurückdrängte. Das Schweizer Bürgerrecht wurde abgeschafft; übrig blieb ein lockerer Staatenbund. Der Bundesvertrag stellte die verfassungsrechtliche Grundordnung bis 1848 dar.

Die Zeit von 1815 bis 1830 unter dem Regime des Bundesvertrags wird als Restauration bezeichnet, da die politischen Bestrebungen allesamt auf die Wiederherstellung der Ordnung in der Alten Eidgenossenschaft abzielten. Auch auf kantonaler Ebene bedeutete die Restauration vor allem einen teilweisen Rückschritt in die Ungleichheit des Ancien Régimes, der sich exemplarisch an der staatsphilosophischen Begründung der Eidgenossenschaft zeigte. Während der Staat der Helvetischen Republik und in abgeschwächter Form in der Mediation rousseauistisch, als Zusammenschlussfreier Individuen gedacht wurde, verstand ihn Karl Ludwig von Haller, auf den der Begriff «Restauration» zurückgeht, als Ausdruck einer ewigen göttlichen Ordnung. Zwar dominierten reaktionäre Gesinnungen, die die Strukturen der Alten Eidgenossenschaft herbeisehnten. Die konservativen Idee liessen sich indes wegen des Widerstands der europäischen Grossmächte in der Praxis nur begrenzt durchsetzen; sie untersagten (§ 7 Bundesvertrag) unter anderem die Wiedereinführung der Untertanenverhältnisse. Die Versuche, eine Verwaltungsjustiz einzurichten, erodierten fast vollständig; die Administrationsgerichte der neuen Kantone hatten ausser im Kanton Waadt keinen Bestand. Der Bundesvertrag garantierte ferner keine Grundrechte. Nur in in den neuen Kantonen, in denen eine alteingesessene Aristokratie fehlte, blieben Elemente der Helvetik und Mediation erhalten.

Regeneration

Während sich die politische Praxis wegen der restaurativen Kräfte an der Alten Eidgenossenschaft orientierte, waren die fortschrittlichen Ideale der Helvetischen Republik noch immer in den Köpfen des Bürgertums präsent. Angeregt durch Geschehnisse aus dem Ausland (u. a. Julirevolution von 1830) setzte in der Schweiz Anfang der Dreissigerjahre eine Regeneration des aufklärerischen Gedankenguts ein. Während der Revisionsversuch des Bundesvertrags scheiterte, revidierten etliche Kantone (Tessin, Thurgau, Aargau, Luzern, Zürich, St. Gallen, Freiburg, Waadt, Solothurn, Bern, Schaffhausen) ihre Kantonsverfassungen nach liberalem Vorbild, die eine Gewaltenteilung und Freiheitsrechte (Pressefreiheit, Handels- und Gewerbefreiheit) wiedereinführten. Darüber hinaus lässt sich zum ersten Mal eine flächendeckende und konsequente verfassungsrechtliche Verankerung der Staatsorganisation feststellen. Staatliche Funktionen wurden denn auch stärker differenziert und die Aufgaben stärker getrennt. Die heute in der Schweiz gängige Dreiteilung der Staatsgewalt in Rechtsetzung, Rechtsvollzug und Rechtsprechung hat in der Regeneration ihren Ursprung.

Mittels Konkordaten suchten die Liberalen die Lücken des Bundesvertrages zu füllen. Die Konkordate der Regenerationszeit gehörten zum Bundesrecht und galten damit nicht nur in Vertragskantonen. Sie regelten unter anderem Angelegenheiten der Niederlassung, Religion, Ehe und Strafverfolgung. Diese Materialien waren für die Bundesstaatsgründung im Jahr 1848 von grösster Bedeutung, weil sie einen direkten Anschluss an die alte Ordnung ermöglichten. Zentral waren denn auch Intellektuelle wie Ludwig Snell und Stefano Franscini, deren Schriften für die Stärkung liberaler Ideen im Allgemeinen und der Rechtsstaatlichkeit im Besonderen von grosser Bedeutung waren.

In der späten Regenerationszeit fand der deutsche Rechtsstaatsbegriff Einzug in den rechtswissenschaftlichen und politischen Diskurs in der Schweiz. Er stiess bei allen politischen Lagern auf breite Ablehnung. Während christlich-konservative Autoren (Jeremias Gotthelf) die Säkularisierung der Staatsidee anprangerten, erachtete die liberal gesinnte Schweizer Rechtswissenschaft (Johann Jakob Rüttiman, Jakob Dubs) die deutsche Rechtsstaatskonzeption als minimalistisch, ja beschränkt. Weil die Kantone zu Beginn des 19. Jahrhunderts über einen schwachen staatlichen Vollzugsapparat verfügten – ein starker Zentralstaat bestand nur in der Helvetik und ab 1848 wieder zunehmend –, war das in Deutschland starke Bedürfnis, der Staatsgewalt Fesseln anzulegen, schwächer ausgeprägt. Der Staat – hiess es in der Schweiz – sei nicht «blosser Rechtsstaat», sondern habe ebenso die soziale Wohlfahrt, die Gesundheit und die Wissenschaft zu sichern. Von demokratisch-radikaler Seite – namentlich von Simon Kaiser – wurde der Rechtsstaat als Korsett für die demokratische Schweiz wahrgenommen, das Reformen erschwere und dessen es in einem Land wie der Schweiz, das auf Volkssouveränität und dem Volkswillen basiere, nicht bedürfe.

Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 löste den Bundesvertrag ab und konstituierte die Schweiz als Bundesstaat. Diese Verfassung bildet das staatsorganisationsrechtliche Grundgerüst, auf dem die Schweiz der Gegenwart noch immer beruht. Grundrechte wurden hingegen nur punktuell garantiert und meistens mit dem Ziel, Bewegungsfreiheit für Personen und Güter herzustellen, ein kardinales Postulat der Liberalen. Allen voran verbriefte die Verfassung eine stark beschränkte Rechtsgleichheit sowie die Niederlassungsfreiheit und Kultusfreiheit nur für Christen. Sodann garantierte sie die Pressefreiheit, Vereinigungsfreiheit sowie Verfahrensrechte wie das Recht auf einen verfassungsmässigen Richter und das Verbot der Ausnahmegerichte (Art. 53). Die Väter der Bundesverfassung von 1848 fokussierten sich auf die Herstellung eines möglichst demokratischen Staates. Liberalen Idealen wurde hingegen wenig Gewicht beigemessen, weshalb die Freiheitsrechte kaum weiterentwickelt wurden.

Auch bei der formellen Rechtsstaatlichkeit haperte es. Zwar wurde ein Bundesgericht geschaffen. Dessen Zuständigkeitsbereich (Art. 101–106 BV 1848) war indessen eng gefasst. Es war weder ein ständiges Organ noch hatte es ein eigenes Gerichtsgebäude. Es zwar zuständig für gewisse zivilrechtliche und strafrechtliche Streitigkeiten, wohingegen staatsrechtliche Angelegenheiten von der Bundesversammlung behandelt wurden. Weil die Bundesversammlung diese Streitigkeiten an das Bundesgericht überweisen durfte – was es einmal (Fall Dupré 1851) zwischen 1848 und 1874 tat –, genoss die Bundesversammlung eine beträchtliche Übermacht. Das war jedoch nicht der einzige Mangel der Gewaltenteilung des jungen Bundesstaates. Zum einen waren die Bundesrichter zugleich Mitglieder der Bundesversammlung, zum anderen hatten sie Amtszeiten von nur drei Jahren, was derjenigen der Bundesräte und Nationalräte entsprach. Aus heutiger Sicht mag die fehlende Trennung der Staatsfunktionen bedenklich anmuten. De facto unterstützten Bundesrat und Bundesversammlung jedoch die Verwirklichung der Grundrechte und setzten insbesondere jene von Minoritäten gegen die Kantone durch.

Bundesverfassung von 1874

Die Bundesverfassung von 1848 war in weiten Teilen ein Kompromiss. Um überhaupt eine bundesstaatliche Ebene errichten zu können, die nicht von den Konservativen torpediert würde, mussten die Liberalen etliche Begehren zurückstellen. Stark davon betroffen waren rechtsstaatliche Anliegen. Bei der Totalrevision der Bundesverfassung 1874 hatten die progressiven Kräfte das Momentum auf ihrer Seite und konnten zahlreiche Stärkungen des Rechtsstaates in die Verfassung schreiben. Neue Freiheitsrechte wie die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 49) erweiterten den Schutzbereich des Privaten, und mit Regelungen wie dem Verbot von Körperstrafen (Art. 65 Abs. 3) oder der Todesstrafe(Art. 65 Abs. 1) wurde die körperliche Integrität gestärkt. Die Todesstrafe wurde jedoch unter dem Eindruck einiger Mordfälle fünf Jahre später wieder eingeführt. Weil die Freiheitsrechte als subjektive Abwehrrechte ausgestaltet waren, konnten sich die Bürger aktiv durch mit der staatsrechtlichen Beschwerde wehren. Sie konnte nur gegen kantonale Grundrechtseingriffe erhoben werden, nicht aber gegen die Bundesbehörden.

Wegen der gewaltigen freisinnigen Mehrheiten in der Bundesversammlung und im Bundesrat waren Freiheitsbeschränkungen – jedenfalls nach dem Selbstverständnis der liberalen Führungsriege – durch den Bund kaum denkbar. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde sollten in erster Linie renitente, konservative und damit nicht regenerierte Kantone zum Schutz des Einzelnen gezwungen werden. Eine Beschwerdemöglichkeit gegen Grundrechtseinschränkungen durch den Bund war in den ersten Jahrzehnten des Bundesstaates aber auch nicht nötig. Art. 3 BV verlangte für jede neue Bundeskompetenz eine Verfassungsrevision (subsidiäre Generalkompetenz der Kantone). Damit wurde der Bund in der Rechtsetzung stark gehemmt und konnte kaum freiheitsbeschränkende Rechtssätze erlassen. Die staatsrechtliche Beschwerde bedeutete eine substantielle Intervention in kantonale Angelegenheiten; neuerdings konnte ein übergeordnetes Bundesgericht die Rechte der Bundesverfassung von 1874, die die betroffenen Kantone kategorisch abgelehnt hatten, durchsetzen. Die staatsrechtliche Beschwerde markierte darüber hinaus den Anfang der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa.

Zur selben Zeit erfuhr der Rechtsstaatsgedanke eine Umwertung. Der Kulturkampf der 1870er verlieh dem Rechtsstaatsbegriff eine neue, positivere Bedeutung. Während er zuvor als autoritär und demokratiefeindlich wahrgenommen wurde, war er neu der säkularisierte Staat, in dem das weltliche Recht regierte und nicht Religion, Sitte oder Moral. Die Bestrebungen, die Ehe, den Grundschulunterricht oder das Bestattungswesen dem kirchlichen Einfluss zu entziehen und staatlicher Kontrolle zu unterwerfen, wurden zu «rechtsstaatlichen» Anliegen. Die Bestimmung des Art. 2 der Verfassung des Kantons Wallis, die der Bundesversammlung zur Gewährleistung vorgelegt wurde und die die römisch-katholische Religion zur «Staatsreligion» erklärte, bezeichnete die Bundesversammlung im Gewährleistungsbeschluss als «mittelalterliche Ruine im modernen Rechtsstaate». Dennoch erteilte sie die Gewährleistung aufgrund praktischer Überlegungen.

Entwicklung bis 1914

Die Verwaltungsrechtspflege oblag Bundesrat und Bundesgericht. Sie befanden über Beschwerden, die eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend machten. Die Tatsache, dass kein Rechtsschutz gegenüber Akten der Bundesbehörden existierte, wurde sowohl in der Rechtswissenschaft (namentlich von Fritz Fleiner) als auch vom Bundesrat bemängelt. Zwar wurde daraufhin 1914 der Art. 114^bis in die Bundesverfassung aufgenommen, der die Verwaltungsgerichtsbarkeit stärken sollte. Wegen des immensen politischen Widerstands enthielt die Ausführungsgesetzgebung lediglich einen beschränkten abschliessenden Katalog, der die Kompetenzen des Bundesgerichts einzeln aufzählte. Die Rechtswissenschaft, allen voran Fritz Fleiner, prägte die Verwaltungsrechtsprechung stark, indem er, der vor seinem Ruf an die Universität Zürich einen Lehrstuhl in Heidelberg innehatte, das deutsche Verwaltungsrecht in die Schweiz überführte.

Nach 1874 wurden die Kompetenzen des Bundesgerichts in der staatsrechtlichen Rechtsprechung weiter ausgebaut, wodurch der Bundesrat an Einfluss einbüsste. Seit 1893 sprach es Recht über die Glaubens- und Gewissensfreiheit, ab 1911 über die politischen Rechte sowie die Gewerbe- und Handelsfreiheit. Der Ausbau der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbarkeit liess indes auf sich warten. Das Bundesgericht entwickelte zu dieser Zeit eine restriktive Rechtsprechung bei der Beurteilung von Grundrechtsbeschränkungen. Sie waren nur gerechtfertigt, wenn Rechtsgüter des Strafrechts und Polizeigüter betroffen waren. Zum Vergleich: Die BV von 1999 erlaubt (Art. 36 Abs. 1) einen Grundrechtseingriff, sofern irgendeine gesetzliche Grundlage existiert. Die einzige Beschränkung ist das öffentliche Interesse, das weit über die Polizeigüter hinausgeht. Das Bundesgericht kompensierte mit seiner Rechtsprechung die Lücken der Bundesverfassung, die nur beispielhaft Freiheitsrechte nannte. Vielmehr lag ihr eine «Freiheitsvermutung» zugrunde. Die Bundesverfassung enthielt jedoch Rechtsprechungskompetenzen, sodass das Bundesgericht diese Lücken nach und nach füllen konnte (siehe weiter unten).

Der massive Ausbau der öffentlichen Verwaltung Anfang des 20. Jahrhunderts im Bund und in den grossen Kantonen veränderte den Rechtsstaatsbegriff. Aufgrund dieser zunehmenden Bürokratisierung wurden Rufe nach einem Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit laut. Dieses Anliegen avancierte neben der Säkularisierung zum zweiten Teilelement des Rechtsstaatsbegriffs in der Schweiz. Diese Forderung konnte sich erst Ende des 20. Jahrhunderts unter Druck der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts auf Bundesebene und kantonaler Ebene durchsetzen. Der schweizerische «Volksstaat» (Fritz Fleiner), dem eine Dichotomie von Staat und Individuum fremd ist und dessen fundamentalstes Prinzip die Volkssouveränität ist, zögerte, Befugnisse von der Exekutive auf die Judikative zu übertragen, weil damit unweigerlich die parlamentarischen und direktdemokratischen Aufsichts- und Mitbestimmungsmöglichkeiten eingeschränkt werden.

1914–1945

→ Hauptartikel: Vollmachtenregime

Mit dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs legte der Bundesrat der Bundesversammlung einen Beschluss vor, der ihm «unbeschränkte Vollmacht» (Art. 3) zur Wahrung der Interessen der Schweiz einräumte. Es folgte eine noch nie dagewesene Machtkonzentration bei der Exekutive. Der Bundesrat erliess Notverordnungen, deren Tragweite Verfassungsrang beansprucht, ohne die Mitwirkung des Volkes oder der Bundesversammlung. Er musste einzig dem Parlament Rechenschaft ablegen – eine Pflicht, der er nicht immer nachkam. Der Bundesrat erliess in den Jahren des Ersten Weltkriegs ca. 1'000 Notverordnungen, wobei ein Teil von den Departementen oder deren Abteilungen erlassen wurde. Hinzukamen eine Abertausende Verfügungen, die die Bundesverwaltung erliess – eine genaue Bezifferung ist nicht möglich. Einzelne Abteilungen erhielten Strafbefugnisse, die unanfechtbar waren. Der Bundesrat erklärte «authentische Interpretation» der Vollmachtenbeschlüsse, mit der er seine strafrechtliche Praxis rechtfertigte, für rückwirkend.

Einen Tag vor dem Überfall auf Polen 1939 legte der Bundesrat dem Parlament einen Beschluss «zum Schutze des Landes und der Aufrechterhaltung der Neutralität» vor. Wiederum wurden die demokratischen Mitbestimmungsrechte beinahe beseitigt. Nachdem der Bundesrat sich nach Ende des Ersten Weltkriegs an seine Macht geklammert hatte, zog die Bundesversammlung Lehren aus den begangenen Fehlern. Sie sprach nicht mehr von «unbeschränkter Vollmacht», «erforderlichen Massnahmen». Der Bundesrat war dazu verpflichtet, Rechenschaft abzulegen, und die Bundesversammlung entschied über das Inkraftbleiben der Massnahmen.

In den 1930er wurde der Rechtsstaatsbegriff seiner spezifischen Bedeutung (Säkularisierung, Verwaltungsgerichtsbarkeit) entleert. Er verkörperte, als sich in Deutschland und Italien die Faschisten der Staatsgewalt bemächtigten und exekutivstaatliche Tendenzen um sich griffen, den freiheitlichen, demokratischen, gewaltenteilig und föderal gegliederten Staat. In der Nachkriegszeit wurde der Schweizer Rechtsstaatsbegriff nachhaltig von Zaccaria Giacometti und Werner Kägi geprägt. Giacometti verlieh dem Rechtsstaatsbegriff eine positive Bedeutung und erachtete ihn als Fundamentalprinzip des freiheitlichen Staats. Während Giacometti Demokratie und Rechtsstaat in einem reziproken Abhängigkeitsverhältnis sah – das eine könne es ohne den anderen nicht geben –, waren sie in den Augen Werner Kägis Widersacher. Anders als die Rechtswissenschaftler des 19. Jahrhunderts betonte Kägi die Gefahr einer ausufernden Volksherrschaft, die ins Totalitäre abgleiten könne und so die individuelle Freiheit gefährde. Der Rechtsstaat setze – so Kägi – der demokratischen Rechtsetzung Grenzen, um sie zu mässigen und so die persönliche Freiheitssphäre zu schützen. Unter dem Eindruck der Geistigen Landesverteidigung erhielt ein weiterer Aspekt Einzug in den immer konturloseren Begriff «Rechtsstaat»: Den Rechtsstaat zu wahren, bedeutete die Unterstützung eines rigorosen law and order-Ansatzes.

Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns

Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns

¹ Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.

² Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.

³ Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.

⁴ Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

Legalitätsprinzip

→ Hauptartikel: Legalitätsprinzip

Der Gedanke, dass staatliches Handeln mit einer gesetzlichen Ermächtigung erfolgen darf, wird als Legalitätsprinzip bezeichnet, dessen schweizerische Ausprägung aus zwei Elementen zusammengesetzt ist. Die erste Voraussetzung wird als «Erfordernis der Gesetzesform» bezeichnet, die zweite als «Erfordernis des Rechtssatzes». Das Erfordernis der Gesetzesform verlangt, dass alle wichtige Bestimmungen in Form des Gesetzes erlassen werden (Art. 164 Abs. 1 BV). Dadurch entscheidet der demokratisch legitimierte Gesetzgeber über die wichtigen Staatsgeschäfte, und die Stimmberechtigten können ein Referendum ergreifen. Das Erfordernis des Rechtssatzes verlangt, dass eine Norm «so präzise formuliert sein [muss], dass der Bürger sein Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann.» Die in Deutschland zentrale Unterscheidung zwischen Vorbehalt des Gesetzes und Vorrang des Gesetzes ist in der Schweiz unüblich.

Das Legalitätsprinzip soll Rechtssicherheit schaffen. Durch die Lektüre des Gesetzes soll im Vornherein feststehen, wie man sich zu verhalten hat, und nicht erst durch ein richterliches Urteil. Durch die Bindung im Verwaltungshandeln an das Gesetz – eine generell-abstrakte Rechtsnorm – wird Rechtsgleichheit gewährleistet, da die Behörden in ähnlich gelagerten Fällen gleich zu entscheiden haben. Von Bedeutung ist das Legalitätsprinzip schlussendlich bei Grundrechtseingriffen, die nur basierend auf einer gesetzlichen Grundlage erfolgen dürfen (Art. 36 Abs. 1 BV).

Eine Verletzung des Legalitätsprinzips liegt dann vor, wenn entweder keine ausreichende gesetzliche Grundlage besteht oder diese nicht ausreichend konkret ist, um als Grundlage für die Verordnung oder den Einzelakt zu gelten. Missachtungen des Legalitätsprinzips können indes nur eingeschränkt angefochten werden. Weil das Legalitätsprinzip nur in Verbindung mit Grundrechtseingriffen sowie im Abgabe- und Strafrecht ein verfassungsmässiges Recht darstellt, kann nicht jede Verletzung des Legalitätsprinzips per Verfassungsbeschwerde angefochten werden. Kantonales Recht, das das Legalitätsprinzip mutmasslich verletzt, kann nur über den Umweg des Grundsatzes der Gewaltenteilung oder des Willkürverbots (Art. 9 BV) gerügt werden. Auf Bundesebene sind die Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend (Art. 190 BV). Daraus folgt: Die bundesgesetzliche Grundlage kann nicht infrage gestellt werden, und verfassungswidrige Bundesgesetze sind gleichwohl anzuwenden. Der Bundesgesetzgeber soll zwar hinreichend bestimmt formulieren; eine Verletzung dieses Gebots kann indessen nicht sanktioniert werden.

Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung resp. das New Public Management fordert das Legalitätsprinzip heraus, denn diese Modelle stellen die Effizienz des Verwaltungshandelns in den Vordergrund. Das moderne Verwaltungsverständnis ist weniger formal und stellt inhaltliche Ziele in den Vordergrund. Dafür werden Abstriche bei der Regelungs- und Normdichte gemacht – zuweilen wird kein Hoheitsakt, sondern eine Verhandlungslösung angestrebt –, wodurch eine Aushöhlung der Erfordernis der Gesetzesform und des Rechtssatzes droht. Eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist aber nicht notwendigerweise unvereinbar mit dem Legalitätsprinzip, und die Praxis zeigt, dass eine funktionierende Verwaltungsgerichtsbarkeit den Rechtsstaat auch gegenüber eine Verwaltung, die moderner und informaler organisiert ist, durchsetzen kann. Dennoch wird das New Public Management in der Schweizer verwaltungsrechtlichen Literatur kritisch gesehen.

Verhältnismässigkeit

→ Hauptartikel: Verhältnismässigkeitsprinzip

Das Verhältnismässigkeitsprinzip verpflichtet den Staat, bei jedweder Handlung Nutzen und Wirkung zu berücksichtigen. Es ist ein mässigender Ausgleich bei der Verfolgung öffentlicher Interessen. Das durch staatliches Handeln erreichte öffentliche Interesse muss in einem «vernünftigen Verhältnis» zu den verdrängten Interessen von Privaten oder juristischen Personen stehen. Der Staat soll nicht mit «Kanonen auf Spatzen» schiessen. Die Verhältnismässigkeit dient darüber hinaus als Korrektiv des Legalitätsprinzips. Während das Erfordernis des Rechtssatzes die Bindung an eine generell-abstrakte Norm verlangt, gebietet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz die Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Die Verhältnismässigkeit dient in Fällen unbestimmter, widersprüchlicher oder lückenhafter Rechtsetzung den rechtsanwendenden Behörden als Steuerungsmittel. Problematisch wird es, wenn der Gesetzgeber im Vertrauen darauf, dass die Verhältnismässigkeit bei unklarer Rechtslage in die Bresche springen wird, auf die Vorgaben rechtlicher Leitplanken verzichtet. Geschieht das, verlagert sich die materielle Steuerungsfunktion von der Legislative auf die anderen Staatsgewalten, die nur bedingt dafür geeignet sind.

Die Verhältnismässigkeit einer staatlichen Handlung wird anhand deren Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit beurteilt. Geeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie das öffentliche Interesse zu erreichen vermag. Die Erforderlichkeit gebietet, stets das mildeste Mittel zu verwenden (Übermass- und Untermassverbot). Die Zumutbarkeit fragt: Steht der Zweck des Eingriffs in einem vernünftigen Verhältnis zu dessen Schwere? Diese Fragen-Trias vermag die Tragweite der Verhältnismässigkeitsprüfung indes nicht vollständig abzudecken und stösst an ihre Grenzen bei Mehrzweckmassnahmen, wo die Eignung für das eine Ziel bejaht, für ein anderes Ziel aber verneint wird. Zwar ist das Verhältnismässigkeitsprinzip aus einer liberalen, den Bürger vor dem Staat schützenden Grundhaltung entstanden. Die Erforderlichkeit einer Massnahme kann aber nicht (mehr) nur daran gemessen werden, ob der Staat das Übermassverbot verletzt. Ein staatlicher Akt kann sich als erforderlich erweisen, wenn er die Ansprüche eines Rechtssubjekts aktiv schützt (Untermassverbot). Was ist aber zu tun, wenn die Erforderlichkeit im Rahmen von Mehrzweckmassnahmen in ihrer Eigenschaft als Unter- und Übermassverbot auftritt, wenn Abwehr- und Schutzansprüche kollidieren?

Öffentliches Interesse

Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses ist die Voraussetzung jedweden staatlichen Handelns. Öffentliche Interessen sind sowohl gesellschaftliche Interessen als auch Interessen der staatlichen Institutionen, die dem Gemeinwesen dienen. Wenngleich keine abschliessende Definition existiert, besteht Einigkeit über einen Kanon gewisser Güter, die als öffentliche Interessen gelten, etwa der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, der öffentlichen Ruhe, der Gesundheit, von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, aber auch kulturelle, ökologische und soziale Werte sowie fiskalische und wirtschaftspolitische Interessen.

Damit ein Grundrechtseingriff rechtmässig ist, muss neben dem Legalitäts- und Verhältnismässigkeitsprinzip ein öffentliches Interesse bestehen (Art. 36 Abs. 2 BV) In einem solchen Fall sind an das öffentliche Interesse höhere Anforderungen gestellt. Das Fehlen eines öffentlichen Interesses kann auch nur in bei einem etwaigen Grundrechtseingriff gerügt werden; Art. 5 Abs. 2 BV ist nicht einklagbar.

Rechtsgleichheit und Willkürverbot

Das Gebot, alle Menschen im Recht gleich zu behandeln, und das Verbot der Willkür haben umfassende Geltung und müssen daher auf allen Staatsebenen und von allen Staatsorganen verwirklicht werden. Im Unterschied zu den oben beschriebenen Grundsätzen rechtsstaatlichen Handelns stellen die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) Grundrechte dar, auf die sich der Einzelne immer berufen kann. Der Gleichheitssatz verlangt, dass gleiche Fälle gleich zu entscheiden sind, und verbietet Diskriminierung aufgrund einer Gruppenzugehörigkeit oder Merkmalen, die unveränderbar (z. B. Hautfarbe) sind. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht kein Anspruch auf föderalistische Gleichheit, d. h. Rechtsgleichheit über die Kantonsgrenzen hinweg.

Der Rechtsstaat in ausserordentlichen Lagen

→ Hauptartikel: Notrecht

Rechtsstaatliche Prozesse sind, weil die Entscheidungsbefugnisse auf unterschiedliche Staatsorgane verteilt sind und insbesondere in Parlamenten auf der Suche nach Kompromissen gerungen wird, naturgemäss langsam. Indessen können Situationen eintreten, die die öffentliche Ordnung oder die äussere oder innere Sicherheit unmittelbar bedrohen und daher unverzüglich Massnahmen erfordern. Da das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nicht zur Bewältigung solcher ausserordentlicher Lagen taugt, werden dem Bundesrat umfassende Kompetenzen übertragen. In Zeiten sachlicher und zeitlicher Dringlichkeit müssen situationsbedingt Abstriche an rechtsstaatlichen Prinzipien gemacht werden: Macht wird tendenziell in der Exekutive konzentriert, während die Legislative an Einfluss verliert. So wird die Rechtsetzung dem demokratischen Diskurs entzogen. Ausserdem sind weitreichende, flächendeckende Grundrechtseinschränkungen möglich, und das Legalitätsprinzip wird relativiert. Um den Zustand und das Wesen eines Rechtsstaats beurteilen zu können, ist die Frage, wer ihn (zumindest teilweise) ausser Kraft setzen kann, von grosser Bedeutung. Daher sagte Carl Schmitt: «Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.»

Das Notrecht (Art. 184 Abs. 3 BV, Art. 185 Abs. 3 BV) regelt die Kompetenzordnung in diesen Fällen. Der Bundesrat ist befugt, auf sechs Monate befristete (Art. 7d RVOG) Verordnungen und Verfügungen zur Abwendung der Gefahren zu erlassen. Dabei handelt es sich um konstitutionelles Notrecht, d. h., dem Bundesrat ist es untersagt, von der Bundesverfassung abzuweichen. Insbesondere sind die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV) und die Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe (Art. 36 BV) zu beachten.

Für den Fall eines Notstandes, wenn der Staat in seiner Existenz bedroht ist, kennt die Schweiz keine verfassungsrechtlichen Regelungen; es gibt keine Notstandsgesetze. Das konstitutionelle Notrecht und andere Instrumente zur Bekämpfung von Notlagen wie die Bundesintervention, Bundesexekution oder das Dringlichkeitsrecht taugen nicht zur Eindämmung eines Ausnahmezustands wie Krieg oder schwerste Naturkatastrophen. Trotz der fehlenden Kodifikation wird die Anwendung dieses extrakonstitutionellen Notrechts von Praxis und Schrifttum als zulässig erachtet. Das extrakonstitutionelle Notrecht vermag Verfassungs- und Gesetzesrecht zu durchbrechen; das zwingende Völkerrecht, die notstandsfesten Garantien von Art. 15 Abs. 2 EMRK und Art. 4 Abs. 2 UNO-Pakt II sowie das Kriegsvölkerrecht müssen aber respektiert werden.

Literatur

• Oliver Diggelmann, Maya Hertig Randall, Benjamin Schindler (Hrsg.): Verfassungsrecht der Schweiz / Droit constitutionnel suisse. Band 2. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-7996-9.  Siehe insbesondere die Abhandlungen
  • Benjamin Schindler: Entstehung und Entwicklung der Rechtsstaatsidee in der Schweiz, S. 907–934.
  • Helen Keller: Schweizerische Rechtsstaatlichkeit im internationalen Vergleich, S. 935–957.
• René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. Helbing Lichtenhahn, 3. Auflage, Basel 2016, ISBN 978-3-7190-3366-8.
• Alfred Kölz: Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. 2 Bände. Stämpfli Verlag, Bern.

Einzelnachweise

Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!